【天然气】管晓薇：托运商改革浪潮来袭，天然气企业怎么应对？

原标题：【专稿】托运商改革浪潮来袭，天然气企业怎么应对？

来源：天然气与法律（微号：Gas-Law）作者：管晓薇（法学博士后，能源法研究员，上海律协能源与资源环境业务委员会；北京金诚同达（上海）律师事务所，律师）

正文：

       客观上来看，我国目前尚无完备的天然气托运商法律规制调整体系。根据现阶段中国天然气市场化改革的实际来看，2014年2月份，国家能源局印发了《油气管网设施公平开放监管方法（试行）》，这标志着我国第三方准入政策的萌芽。2021年7月15日，国家发展改革委发布《天然气管网设施运行调度与应急保供管理办法（试行）（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），从储运服务、运行调度、应急保供、监督管理等方面明确了各主体在天然气产供储销体系建设中的作用，压实应急保供各方责任，有效保障管网设施公平开放和安全、稳定、高效运行，进一步保障国家能源安全。

       然而，较之欧盟国家、英国、美国等天然气发展相对完备的国家而言，我国的天然气托运商规则体系还原未成形。为此，梳理一些改革趋势引导下的制度可能性，为企业应对市场变革、政策环境提供借鉴指引，提供风控应对策略。

一、《征求意见稿》剖析、政策预判与托运商企业应对

       1、从该管理办法征求意见稿的题目来看，题目偏计划统筹，关键词“运行调度”以及“应急保供”着重宏观管理视野，偏重公共品属性与安全，其中可以读出，安全是首选价值。托运商制度的体系雏形，从粗浅层面上来说，可以通过该办法窥知部分，但离制度成熟还有很长一段距离，目前仅仅停留在萌芽阶段。

       就上述问题托运商企业的抉择：在安全体系构建方面，应当从设备、技术、人员配备方面，加强安全投入。目标是在监管机构的视野下，形式完全合格，在审批、准入适应性方面容易提升形式审批的合格率。

       2、《征求意见稿》第三条所提及的内容，可以分析为：管网经营企业目前在运行体系中的地位和作用。其承担两重属性功能，既保障市场公平又承担公共调度职能。（市场性与公共管理属性）。从篇幅来看，《征求意见稿》中第二章“储运服务”占7条，第三章调度与第四章应急保供的篇幅占到14条，真正谈及托运商相关市场活动规则的也仅仅在第二章中涉及到2条。可见，本意见稿在托运商市场运营规范化方面没有具体展开。

       就上述问题上托运商企业抉择：托运商市场运营规范化趋势势在必行，考虑到储运和应急保供是管网企业的必要前置公共任务，因此，未来对于托运商的规制肯定是以前述公共任务实现为前提的。因此，建议托运商企业在企业的社会责任以及公共义务方面多加强自评，保障自身安全的前提下，践行企业社会责任以及公共义务履行信息披露。主动衔接好管网企业调度安全与保供的底线任务，共同构建便利于托运商自身发展的市场环境，在这一点上，企业应当有主动性。

       3、《征求意见稿》第五章，“监督管理”中的条文表述可以看出，仅仅从部委机关标准条件设定方式，属于行政法中的“抽象行政行为”的方式进行市场监管。此处，对于托运商权利义务实现保障方面的政府监管逻辑并没有加以显性表达。个别细部条款的设定也值得探讨。例如，第29条，“管网运行企业与托运商签订天然气管网设施服务合同。合同执行有争议的，合同主体可提请仲裁。”可见，此处规定显示国家从规范层面固定了管网企业与托运商的平等法律地位，定性相关纠纷的经济性与可仲裁性。

       就上述问题托运商企业抉择：加强企业权利义务申请的规范性，注重自身权益维护。就行政申请行为、行政确认申请等行为的程序构建自我内控留痕标准，畅通企业与外部律师沟定期沟通渠道，定期请企业法律顾问就政府对托运商制度构建的最新红利导向进行解读与梳理。在订立天然气设施服务合同时，充分了解仲裁作为纠纷解决方式的条款约定，作为合同主体，对仲裁解决纠纷条款做充分了解。在缔约过程中，明确双方地位的平等性，在合同磋商、合同稿修订过程中，掌握主动权，灵活运用合同条款，从企业自身利益出发，细化相关磋商条款的协同约定机制。

二、国外制度借鉴下的我国托运商制度构建预判与托运商企业应对

       欧盟、英国及美国等地有关天然气托运商的相关规则体系具有一定的成熟度，从不同的方向视野上，可以为我国所借鉴。我国近期天然气托运商制度的修订与构建实践，也证明了这些国家制度的积极部分也将逐步为今后的政策制度建构作准备，而且也是必要的发展趋势。为此，天然气托运商企业应当迎合未来制度的发展点，踩中发展的“节拍”，将政策红利为企业自身所用。

（一）国外托运商制度的典型特色例举

       2014年，欧盟委员会正式颁布了《关于管输系统平衡的管网规范》（EU No.312/2014），从而在法律层面上保证了托运人以经济高效、非歧视的方式在欧盟范围内不同平衡区域的注/提气量，也进一步促进了欧洲短期天然气市场的发展，增加了天然气供应的灵活性。

       欧盟输气管网平衡机制的宗旨在于提高欧盟范围内短期天然气批发市场的竞争活力，增加供气的灵活性。按照平衡规则，托运人可以通过基于交易平台的市场机制买卖天然气短期合约、高效管理其注/提气量、平衡其投资组合；管网运营商也可以利用这一市场平衡输气管网系统，在一定程度上减轻运营商对管网平衡的负担。欧盟通过建立虚拟交易点（Virtual Trading Point）作为天然气交易平台，借助交易平台，买卖双方可以不经管网运营商、不受地理位置限制直接进行天然气交易。

       在托运商信息公平获取与披露方面，欧盟同时规定了，信息公开应采用以下原则和方式：在运营商的官网或者其他通讯系统上以电子形式提供信息；免费向托运人提供；以方便用户使用的方式提供；以清晰的、量化的和容易获取的方式提供；建立在非歧视性的基础上；使用一致的单位，并提供单位换算系数；用成员国的官方语言以及英语。

       在立法调整以及托运商准入许可官方机制方面，英国相关法律体系较为规范。通过调研英国政府历年来所颁布的《天然气法案》，追溯英国天然气管网第三方准入制度发展历程，可知英国第三方准入制度的精髓是“许可证制度”。英国天然气行业实现了“气与气”之间的竞争。对于此问题，英国有专项立法法案导向：从1972年起始，共有3部英国《天然气法案》——1972年《天然气法案》、1986年《天然气法案》和1995年《天然气法案》。1995年法案规定，凡是符合国家行业经营资质要求的潜在参与者都有权利申请许可证。而获得相关许可证的企业必须按照上述许可证中规定的条例开展业务。

       “允许许可证拥有者与天然气运输商协商，以使其可以向该运输商运营的管道注入，或从管道中输出，或通过该管道输送天然气；在任何情况下，以上与天然气有关的活动都应当直接或间接与向某些建筑物供应天然气有关；与GB管网的天然气输送无关、但在全国平衡点(NBP)进行商品天然气贸易的主体不是天然气托运商，因此不需要获得托运商许可证”（1986年法案）以许可证管理为基本手段的监管模式，并考虑设立区域性监管机构，作为建立全国性监管体系的试点。

       在关照托运商市场运营的客观性以及人性化监管方面，美国的做法十分高效与优越：美国成品油管道公司依据历史服务期限、历史服务量，将所有的管道用户大致分为两类：

       ①老托运商，是指管道用户在基本期（不同管道公司的规定不同，以BPL公司为例，基本期为当前月份的前12个连续日历月份）内，向管道公司提交的成品油量维持在规定的最小管输量之上；

       ②新托运商，对于未达到老托运商划分规定的管道用户，管道公司将其划分在新用户范畴之内。新、老托运商的划分规定直接影响所有用户分配所得的运输能力。

       管道公司对于新、老托运商的运输能力具体分配流程：

       ①基于新托运商的数量，平均分配为新托运商预留的运输能力，并对每个新托运商分配的运输能力设置上限，如BPL公司、Mountain管道公司规定的上限分别为设计运输能力的2.5％和2.0％；

       ②管道公司基于各位老托运商在基本期内的运输量，按比例分配剩余的运输能力。

（二）我国的借鉴趋势与托运商应对策略

       上述西方先进国家对于托运商准入机制的许可证制度、立法体系构建统一的托运商规范法律、托运商的个性化监督机制，这一些列的制度优势，都有较大可能性在我国今后的托运商制度改革中被大概率借鉴与实践。为此，天然气托运商应当做好自己的准备。

       首先，应当完善企业信用机制。一旦托运商准入机制以许可证形式或者其他行政许可形式在全国范围内铺开，统一认证。那么对于企业的资信、硬件设施、企业组织形态等一些列的标准要素都会有具体的考核要求，同时，也不排除以一定的实践周期、时间段作为企业入场的考核期。所以，托运商企业在日常运维过程中，应当注重企业信用、企业社会责任打分、以及行业行为规范等方面的考核分值的主动积累。待到许可证制度落地一刻，企业在市场“美誉度”环节的自评以及他评，应然地会符合最新的规则标准，节约企业信誉评价得分的积累周期，也是企业市场盈利的另一种考评层面。

       其次，在市场经营规则方面，政府可能借鉴一些类似的机制（如英国是气量动态平衡）。企业应当建立严格细化的内控经营评估机制、减少市场运营过程中的处罚概率、企业经营觉得应当有合理的经营决策风控评估。对于自身的技术指标与组织指标应当有清晰的评定。在安全生产、资产管理、经营投融资行为过程中，注重风险评估，适应新的市场机制，准备好接受我国托运商经营评估机制的检验。做好企业信息披露规范模板，把握好当前阶段企业信息主动披露的界限，实现动态经营机制完善与动态企业信息主动披露制度的衔接。实践中，自查自纠，合理运用政策导向，适应市场的制度化、规范化需求。

       第三，应对好政府在未来对托运商监管评估的整体制度创新。在国家管网改革初见成效的时期，托运商市场行为监管，将是天然气市场化改革的重点。如美国经验显示，对于天然气托运商的分类评估、分类考核、动态考核将是大趋势。为此，托运商企业应当运用好行业协会自律监管作为政府考核的“预测评”，日常运营中注重企业自测，对于运输能力等硬指标有周期性评估。明确自身的市场定位，保障运载能力、责任承担能力与企业经营实际相适应。在托运分配比例等问题上，企业应当有战略考虑。根据今后的政策走势，通过一定的专家意见反馈渠道，将企业的需求、合理化可行性立法意见征集稿等向相关部门提交。运用技术经验、企业管理经验以及合理采集法律专家意见，融汇这一系列的要素，去获取有利于今后企业发展的政策红利可能。

       我国对于天然气托运商制度进行的探索具有一定阶段性成效，但与世界先进国家还有一定的距离。在改革推进过程中，规范的市场程序与理性的监管路径将是问题的两个方面。监管文化立意与监管路径选择十分关键。目前有一种声音“应当主要完善天然气立法与相关配套，并加强监管”，在未来强监管的趋势下，企业应当苦练“内功”，构建完备的合规风控体系，在品牌形象和企业责任角度，则做到合理科学中立又具有自身市场竞争力的宣传工作。兼顾安全与效率的价值。

来源：天然气与法律（微号：Gas-Law）  管晓薇

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